百姓彩票论坛 - 百姓彩票客户端

去年卖地收入减少约3万亿 ！2023年“土地财政”将去往何处 ？******

　　多年来，“土地财政”一直 是热议 的经济话题，今年也不例外 。近期 ，第三方机构克而瑞统计 的数据显示 ，2022年 ，随着我国房地产销售端疲软 ，土地出让金收入下滑 ，全国土地市场成交建筑面积为14.44亿平方米 ，成交金额4.73万亿，较2021年同期分别下降了37%、31%，土地出让金从高峰 的8.7万亿下降了约3万亿规模 。

　　“土地财政”，顾名思义 ，指的 是地方政府依靠出让土地使用权 的收入来维持地方财政支出 ，政府财政收入包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入，其中 ，国有土地使用权出让收入属于地方政府性基金预算收入，因不用上缴中央 ，土地出让收入是1994年分税制改革以来，地方财政 的主要收入来源之一 。

　　实际上，经历了二十多年的快速增长，随着我国房地产市场需求见顶 ，土地出让金 的增速明显放缓，长期来看 ，地方政府高度依赖的“土地财政”将难以为继 ，如何弥补土地出让金下滑带来的财政资金缺口 ，成为地方政府不得不面对 的问题，那么，2023年 ，甚至更远 的将来 ，“土地财政”又将去往何处 ？

　　“土地财政”依赖程度越来越高

　　我国国有土地使用权公开拍卖始于1987年12月1日 ，彼时，深圳会堂座无虚席 ，经过17分钟的轮番叫价，深圳经济特区房地产公司以525万元拿下了这块8588平方米 的住宅用地，敲响了建国以来国有土地使用权拍卖的“第一槌”。

　　根据《中国土地年鉴1996》的数据，1995年，全国通过出让方式提供用地43403公顷 ，出让金总额为420亿元 。1998年 ，我国正式开启住房市场化改革 ，此后，随着房地产行业的快速发展，该数据一路上涨，2007年 ，首次突破1万亿元，直到2020年 ，我国国有土地使用权出让金额已经升至8.4万亿元 ， 是1998年 的200倍。

　　根据财政部官网公布的数据 ，仔细观察可以发现 ，2017年开始 ，我国土地出让金 的增长开始变得很有规律 ，连续四年，每年 的增长金额都在1万亿左右，直到2021年 ，国有土地出让金 的增长速度开始放缓 ，仅增长3000亿元左右 。

　　土地出让金快速增长的同时，地方财政对土地使用权出让金的依赖程度也越来越大 。根据第一财经测算，2017年开始，我国土地出让金占地方财政总收入 的比例(土地使用权出让收入/地方政府一般公共财政预算收入+地方政府性基金预算收入+地方国有资本经营预算收入)连续5年超过三成 ，2020年占比达到43.59% ，2021年下降至41.81% ，仍在4成以上 。

　　分区域来看 ，粤开证券研究院统计 的数据显示，我国东部地区经济发达、人口持续流入 、土地市场需求旺盛 ，土地出让收入在地方综合财力中的占比(土地财政依赖度)较高；而西部和东北地区土地市场不够活跃 ，土地出让收入相对较低，更依赖中央转移支付 。例如 ，2020年，浙江 、江苏 、福建、山东、广东、重庆6个省市的土地财政依赖度高于30%，分别达到51.9%、46.9%、40.3%、38.7%、33.8%和32.0%；而新疆 、宁夏、青海 、黑龙江 、西藏5个省份对土地财政的依赖度偏低，均低于10% 。

　　分城市来看，粤开证券研究院统计的数据显示 ，2020年，广州、长春、杭州、福州、南宁、海口、贵阳、西安 、徐州、扬州 、温州 、金华、襄阳 、南充，这些城市对土地财政的依赖度都较高，政府性基金收入与一般公共预算收入的比值均达到1.5倍，甚至更高；牡丹江 、深圳、锦州等地对土地出让金收入依赖度相对偏低，其政府性基金收入与一般公共预算收入的比值分别为0.3倍、0.3倍和0.4倍 。

　　土地出让金下滑

　　然而 ，在土地财政依赖程度越来越高 的同时，我国的土地使用权出让金却面临下滑的事实 。2022年，随着我国房地产销售端疲软，土地使用权出让金收入再次下滑。

　　此前，财政部发布的《2022年前三季度财政收支情况》显示 ，今年前三季度 ，我国的地方一般公共预算收入83217亿元 ，按自然口径计算下降4.9% 。地方政府性基金预算本级收入42588亿元，比上年同期下降26.4% ，其中，国有土地使用权出让收入38507亿元，比上年同期下降28.3% 。

　　近期 ，房地产研究机构克而瑞统计 的数据显示，2022年，我国商品房销售面积为13.6亿平方米，销售额13.3万亿元 ，同比分别下降24% 、27%，行业规模重回2015年。与此同时 ，全国土地市场成交建筑面积为14.44亿平方米，成交金额4.73万亿 ，较2021年同期分别下降了37% 、31%。土地出让金从高峰的8.7万亿下降了约3万亿规模。

　　克而瑞地产研究院数据显示 ，从土地成交建筑面积TOP20的城市来看 ，有12个城市 的成交量相比去年有所减少 ，平均降幅达35.7%，降幅超过30%的城市多达7个，其中降幅最突出的当属遵义，成交建面刚刚超过1000万平方米 ，同比降幅高达65%。

　　克而瑞地产研究院 的研究报告显示，除部分特别优质 的地块以外，土地市场底价成交、城投托底成为常态，不少城市城投拿地金额占比超过5成，沈阳 、无锡城投托底拿地的比例甚至超过9成，市场低迷 的城市城投拿地也尽显疲态 ，流拍率高企。

　　价格方面 ，克而瑞地产研究院数据显示，受一线城市供地质量提升的影响 ，2022年全国300城土地成交楼板价小幅上涨，增至3266元/平方米 ，再度创下历史新高。不过，由于新房市场仍处于低位 ，加之房企资金压力依然较大，房企拿地积极性仍处于低位，全年溢价率仅有3.7% ，与去年同期相比 ，下降了7.9个百分点。从集中供地 的22城来看，2022年有17个城市的地价下降 。

　　那么，土地市场出让规模为何下降 ？房地产研究机构中指研究院土地事业部负责人张凯在接受第一财经采访时表示 ，与土地市场成交规模相关性最高 的仍然 是新房市场成交规模。今年以来，受期房烂尾担忧 、房价上涨预期转弱、居民收入预期悲观三重因素影响，新房市场规模明显缩量，导致房企拿地积极性高开低走。他指出，上述影响新房市场 的三个因素中 ，能在明年有显著缓解 的恐怕只有期房烂尾担忧。而随着疫情管控放开和经济活动 的逐步恢复，居民收入预期的转变或将需要更长 的时间 ；在“房住不炒”的基本国策下 ，房价上涨预期转弱将不会有根本性的改变。因此短期 的新房成交规模很难较今年发生显著好转 ，土地市场随之亦难有明显的变化。

　　张凯进一步表示 ，从长期来看 ，土地市场与人口数量变化息息相关 ，人口净流入的城市土地市场仍然能够维持一定热度 ，而人口净流出的城市土地财政或将难以为继 。总体而言，我国城镇化率已经接近瓶颈，人口老龄化 、少子化对于住房需求均产生负面影响，土地市场成交规模整体呈现逐步下降 的趋势将 是必然 。

　　硬币 的正反面

　　任何事物都具有两面性。“土地财政”二十多年，为我国城市 的快速发展做出了巨大贡献 ，与此同时 ，也带来了一系列 的问题 。

　　国家统计局 的数据显示 ，1999年 ，我国城市化水平为30.9% ，比1995年提高1.9个百分点，城市化处于较低水平 ，而2021年，我国常住人口城镇化率已经达到64.72%，。

　　厦门大学教授赵燕菁在其出版的新书《大崛起：中国经济的增长与转型》中肯定了“土地财政”的价值 ，他表示 ，中国城市化伟大成就背后 的重要原因，就 是创造性地发展出了一套将土地作为信用基础 的制度——“土地财政” 。在他看来 ，相对于“征税” ，通过“所出售土地的升值”来回收公共服务投入的效率 是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施建设融资，甚至还可以以补贴 的方式为能够带来持续性税收 的项目融资。

　　与此同时 ，赵燕菁在其上述新书中也叙述了“土地财政”带来 的问题 ：“土地财政”的本质 是融资，使得不动产变成投资品，一旦房价暴跌，大规模的资产贬值将导致难以想象 的金融海啸 ；“土地财政”不仅给地方政府带来巨大财富 ，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道 ，同时 ，没有机会投资城市不动产的居民与早期投资城市不动产的居民的贫富差距迅速拉开，房价上涨越快 ，贫富差距越大；另外 ，房地产市场发展“不协调、不平衡、不可持续” ，还占用了大量应该用于其他发展项目 的资源 。

　　粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒也认为 ，一方面 ，土地出让收入为地方政府提供了大量财政收入来源，缓解了一般公共预算压力；推动了城镇化进程；形成了大量的基础设施建设 ，直接带动了经济发展；推动了房地产快速发展 。另一方面 ，土地财政也让部分地区 的高地价推动了高房价 ；间接推动了融资平台和政府债务 ；在土地财政快速发展过程中，出现了破坏耕地的行为 ；在征地过程中因简单粗暴执行和补偿问题引发了部分社会问题等 。

　　土地出让规模急速扩张 的同时，一些城市非理性供地为后期房地产市场转弱也埋下了伏笔。克而瑞研究中心 的相关研究报告表明，目前，我国约8成 的城市市场需求及购买力明显透支 ，近一半 的城市土地供应过量 ，随着房地产市场步入调整周期，去化压力不断加剧 。另外 ，不少城市因大力发展新区便将供地指标向新区倾斜，但因为市政配套尚未真正落地，人口导入情况自然不甚理想，致使外围区域供需周期性错配 。

　　资金缺口如何弥补？

　　回顾过往，“土地财政”有功有过，向前看，未来土地使用权出让金逐渐减少已成为不争 的事实，财政收入长期对土地出让金 的依赖 ，也将难以维，寻找新的财政收入增长点已经成为当前迫在眉睫的问题。

　　对于上述问题，一部分观点认为 ，应该从税收方面着手 。

　　赵燕菁表示，“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足问题的一种特殊制度，随着原始资本积累的完成 ，“土地财政”也必然会逐渐退出，如何弥补放弃“土地财政”造成的损失 ？他指出，可以仿效发达国家 ，从“土地财政”转向“税收财政”，突破现有 的以间接税为主 的税收体制 。赵燕菁也表示 ，贸然放弃“土地财政” ，对还未完成城市化原始资本积累的城市来说 ，存在巨大风险 ，另外，以间接税为主转向以直接税为主的改革也并非易事。因此 ，城市新区则应维持高效率的“土地财政”积累模式，另外 ，可以把巨大 的利益调整分解到数十年的城市化进程中 ，随着城市化水平 的提高 ，逐渐演变为直接税与间接税并重 ，乃至以直接税为主 的模式 。

　　回溯“土地财政”形成 的原因，不少观点认为，土地财政源于1994年开始 的分税制，因为分税制改革导致地方收入占比低 、支出占比高 ，这种资金缺口迫使地方政府不得不通过土地出让 、城投平台等方式融资 。对此，粤开证券首席宏观分析师罗志恒曾在公众号“粤开志恒宏观”上发文表示 ，分税制和住房市场化改革都只是“土地财政” 的促成因素，以GDP为核心的政绩考核机制才 是问题 的关键 ，激励机制决定行为，引发了地方政府隐性债务和土地财政等连锁反应 。如果没有分税制 ，只要存在GDP考核 ，仍会产生资金饥渴和不足。

　　罗志恒则表示，未来，无论是土地供给还是需求都将呈现下降趋势，这直接影响未来土地财政 的可持续性，因此 ，未来构建地方稳定的财政来源极为重要 ，房地产税开征是大势所趋。同时，罗志恒也指出 ，房地产税 的体量短期内难以取代土地财政 。

　　也有观点认为 ，应该大力发展其他产业。万通集团创始人冯仑近期在其微信视频号“风马牛地产研究院”中表示，当房地产销售端出现下滑 ，不少城市都会开始出现土地财政的缺口 ，如何解决这些问题？这些城市应该大力发展房地产以外的其他产业 ，创造更好的营商环境，以此让税收增长 的更快 ，来弥补卖地收入 的缺口。

　　中泰证券首席经济学家李迅雷近期公开撰文表示 ，国企资产是当前政府部门除了国有土地资产之外的最大一块资产了 ，如果通过提质增效，若能够让300万亿元 的国企总资产 的回报率提高一个百分点，则就有3万亿元收益增加 ，基本可以弥补土地财政消减带来 的收入缺口。“当然这不是短期就能提升一个百分点 ，但只要坚持不懈地盘活国有资产，推进国企改革 ，若干年后 ，应该会有成效。”李迅雷补充道 。

　　张凯对第一财经表示，改革开放以来 ，基建投资引领的城镇化一直助推我国经济高速增长 。近年来 ，受到经济下行的压力 ，基建投资再次成为拉动经济增长 的引擎 ，而基建投资的成本依赖土地财政。此外，近期推出房产税 ，将对房地产市场造成冲击 ，从而进一步降低房企拿地意愿，对土地财政产生更大 的压力 。因此，短期来看 ，土地财政难以替代。

　　“长期来看 ，尽管我国经济发展对基建投资存在一定 的路径依赖 ，但城镇化率、居民部门杠杆率即将达到增长瓶颈 ，基建投资+土地财政的经济发展闭环难以为继 。”张凯认为 ，房地产税作为长期、稳定 的税源，在近二十年房地产也高速发展的基础上也有足够 的存量房屋可供征税，适合在未来长期替代土地财政补充财政缺口。

　　总 的来看 ，上述不管是直接税 的税收制度变革，征收房地产税 ，还 是大力发展其他产业 ，或 是盘活国有资产 ，都不 是一蹴而就 的事情 ，那么，短期，如何保障房地产市场的稳定发展，让地方财政平稳过度 ？克而瑞研究院提出，当前应该提振市场信心 ，完善保交楼、保就业、销售保价等兜底机制，缓解市场观望情绪 ，需求端全面放松限购、限贷 、限售，取消“限跌令”，政府回购商品房 ，与此同时 ，适当缩减供地规模 ，优化调整供地结构，以此破局短期楼市 的困境。

　　近期，国家统计局原局长邱晓华公开表示 ，为了改善房地产消费观 ，财政方面也应该发力。土地价格的高企 是造成房价高 的重要因素 ，因此，要适当降低城市土地出售价格 ，来促进开发商成本 的下降，带来房价的下降。另外，目前在销售领域里的税费负担还 是很重，应当适当降低 ，让老百姓感受到政府 的温暖 。同时，也应当降低金融机构 的按揭抵押利率，目前 的按揭抵押利率(4%)还 是偏高 的 ，应该降1到0.5个点。

中央财政下达125亿元保费补贴——农业保险为乡村振兴护航******

　　日前，财政部向有关省份、计划单列市及新疆生产建设兵团下达2022年第二笔中央财政农业保险保费补贴预算 。此次下达保费补贴金额达125亿元。截至目前 ，中央财政已向各地及中央单位下达2022年保费补贴309亿元，其中包括特色奖补金额达到59亿元 。

　　近年来 ，农业保险持续扩面 、增品 、提标，在保障粮食安全和服务乡村振兴等方面发挥了积极作用。来自中国银保监会 的数据显示，截至目前，我国农业保险承保主要农作物面积达到21亿亩，约占全国播种面积的84％，承保农作物品种超过210种，基本覆盖我国主要粮食作物和糖料、油料、生猪等主要大宗农产品 ，为服务国家粮食安全和乡村振兴战略提供了重要保障 。如何进一步促进农业保险规范经营 、优化服务、提升效率 ，加快推进农业保险高质量发展，更好地服务“三农”事业 ，是保险业正在着力攻克 的课题。

　　增强农户生产信心

　　早在2019年5月 ，中央深改委就审议通过了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》 ，标志着农业保险迈进了加速推进高质量发展新阶段。2020年我国成为全球最大的农业保险市场 ，为农户提供风险保障从2012年的0.9万亿元增长至2021年 的4.7万亿元 ，近10年年均增长率为20.2% 。

　　从去年起 ，黑龙江有不少种植户选择将玉米改种大豆。统计数据显示 ，2022年黑龙江省大豆播种面积7397.5万亩、同比增长26.9%，总产量190.7亿斤 、同比增长32.6%，均创历史最高纪录。

　　在黑龙江大豆种植取得丰产增收 的背后，离不开高保障的大豆保险对调节农业种植结构起到 的示范作用 。作为我国最大大豆产区 ，黑龙江为促进大豆产能提升 ，聚焦“稳粮扩豆” ，提升大豆保险覆盖率，落实大豆完全成本保险惠农政策 ，推广大豆“保险+期货”模式 ，为广大豆农提供高质量保险服务，为大豆油料扩种提供坚实的风险保障。

　　记者在采访中了解到，2022年黑龙江推进完全成本及种植收入保险由2021年的5个县区扩展到60多个县区 ，取得了由点到面 的突破性进展。与此同时 ，黑龙江大豆保障程度也由每亩200元提高至超600元 ，提升超过3倍。在此过程中 ，大豆完全成本保险 的知晓度和接受度大幅提升，不少种植户看到了扩种大豆的可观保障 。有农户表示：“现在种大豆补贴挺多，有国家给 的大豆轮作补贴 ，还有大豆完全成本保险保障兜底，所以全部将玉米改种大豆了，也是为国家作贡献了。”

　　党 的二十大报告提出 ，全方位夯实粮食安全根基 ，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制 ，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。完善农业支持保护制度 ，健全农村金融服务体系 。

　　近年来，在中央和地方各级政府持续 、大力的补贴之下 ，农业保险对农业生产的风险保障作用在不断增强。2022年三大主粮完全成本保险和种植收入保险政策已经实现13个粮食主产省份826个产粮大县全覆盖 。

　　“从实际效果来看 ，当农民遭遇自然灾害等意外造成的损失后 ，农业保险确实能够起到对灾害损失补偿的托底作用。”对外经贸大学风险管理与保险学系主任何小伟表示 ，近年来我国农业保险持续提标扩面增品 ，在保费规模 、覆盖面、保障水平等方面取得了一些成绩，“现在发生灾害后，大家首先会追问农业保险能赔多少 ，这表明地方政府和农民已经对农业保险 的保障作用产生共识 。不过，农业保险仍有必要进一步扩大险种覆盖面”。

　　值得一提的 是 ，财政部早在去年11月份就已提前下达了中央财政农业保险保费补贴2023年预算指标 。“很快很早 ，这是农业保险保费补贴做出 的重大改变，往年都 是下半年才支付。目前 ，保费补贴的第一批资金已经提前下拨到各省 ，这是非常好 的信号 。”中国农业大学国家农业农村保险研究中心副主任任金政向记者表示。

　　科学把握政策边界

　　我国的农业保险以政策性农业保险为主，坚持政府引导与市场运作相结合 ，主要目 的是保障国家粮食安全。“农业保险并不 是纯粹的商业保险，它也是一种农业支持保护政策工具。”何小伟表示，要促进农业保险 的规范化运作，就必须明晰政府与市场之间 的边界。

　　“从近年来各地 的实践来看，农业保险领域的虚假投保 、虚假理赔 、套取财政补贴等事件屡屡出现，成为农业保险高质量发展中 的一个顽疾。”何小伟认为 ，随着农业保险向纵深发展 ，业务范围和规模不断扩大 ，现有 的法规和文件在厘清政策性农业保险领域 的政府与市场边界问题上仍有待细化。

　　中国农业风险管理研究会发布的《中国农业风险管理发展报告（2022）》显示，我国针对农业保险发展的财政保费补贴无法做到覆盖全部 的农业生产 ，目前三大作物的覆盖率超过70%，而其他作物不足20% 。随着我国乡村振兴战略 的实施 ，各地积极发展特色农产品 ，带动经济发展和农民增收，但 是这些与农民增收密切相关 的特色农产品保险业务开办不足 ，且地方财政的保费补贴缺乏，导致部分特色农产品未能进入政策性农业保险范围 。

　　农业保险的承保要求地方财政配套，只有在地方财政配套到位的情况下，中央财政才予以支持 。“当前我国省际之间农业保险发展水平参差不齐 ，对各省份农业生产所发挥的风险保障作用存在着较大差异。一些中西部省份又 是农业大省 ，地方财政难以匹配农业保险的补贴资金 ，导致农业保险业务规模受限。虽然目前财政补贴政策已对中西部地区有所倾斜 ，但仍不够精确。”何小伟说。

　　此外，我国农业保险尚未形成完整 的大灾风险分散机制，保险业在巨灾风险中所发挥的作用有待进一步加强 。任金政认为 ，这可能导致有 的保险公司在做业务时畏手畏脚 ，也不利于防范系统性风险造成 的冲击 ，因此我们需要继续完善大灾风险分散机制。

　　为使我国农业保险有稳定可靠的风险分散制度保障，2020年经国务院批准，由财政部牵头组建的中国农业再保险有限公司成立。作为我国唯一 的专业 的农业再保险公司，中国农再推动建立并统筹管理国家农业保险的大灾风险基金 ，并致力于加强农业保险数据信息共享，承接国家相关支农惠农政策。多位业内人士表示 ，在此之前 ，我国只有初步建立的公司级别大灾风险准备金；而在有了政策性 的农业再保险和国家“农业保险大灾风险基金”之后，我国农业保险经营 的许多后顾之忧将得到解决 。

　　全力服务乡村振兴

　　在乡村振兴的大背景下，农业保险的内涵和功能已从传统意义上狭义的农业生产，扩展到了农业、农村、农民等诸多方面 。作为乡村振兴战略的重要抓手 ，农业保险在助推农业现代化、防止返贫、提升乡村治理等方面发挥着日益重要的作用。

　　中央农村工作会议提出，产业振兴 是乡村振兴 的重中之重，要落实产业帮扶政策，做好“土特产”文章，推动乡村产业全链条升级，增强市场竞争力和可持续发展能力。

　　“农业保险的服务对象和内涵会不断扩大 ，原来主要 是大宗农产品的保险，而未来对‘土特产’保险 的需求会加大，因为‘土特产’具有较高附加值 ，对提升农民收入 、促进共同富裕具有更加明显 的作用。”此外，任金政还认为 ，未来针对耕地地力 、高标准农田等方面的保险，以及对林业碳汇、环境责任等方面 的绿色保险也会有所增加。

　　“农业保险服务链条还将不断延伸 。产业振兴作为乡村振兴 的主要内容，涉农产业对保险 的需求会越来越大 ，农业产业从种养 、初加工到深加工等均面临自然风险 、市场风险 的影响 ，基于产业链延伸 的保险需求会增加。”任金政说。

　　现代农业保险发展也离不开科技力量。卫星遥感等技术 的应用能够大大提升理赔结果精准度 、可信度，确保查勘损失面积真实 、查勘损失程度精准 、查勘过程有据可循，让农户更加认可定损结果、更快收到赔偿资金 ，有效提升农户防范应对重大灾害 的能力 。瑞士再保险亚洲区农业再保险负责人何兴龙预测，运用科技手段降本增效、向更精细 的专业化经营转型，将是农险未来可持续发展 的关键 。

　　此外，在民生保障方面，保险业不仅通过各类人身保险产品保障脱贫人口的人身风险，还能够通过保险资金投资民生工程项目助推防贫防返贫 。以广西开展 的“防贫保”保险业务为例，数据显示 ，截至去年9月末 ，广西已有55个县区实现“防贫保”业务落地,共计为8.98万户54.05万脱贫人口提供风险保障210.53亿元。保险机构通过为脱贫户因灾 、因意外、因病返贫提供一揽子综合防贫保障，有力支持守住不发生规模性返贫底线。（记者杨然）

　　（文图：赵筱尘 巫邓炎）